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东营市人民政府法制办公室关于2017年度规范性文件“三统一”及备案审查情况的通报

“中国·东营”政府门户网站 www.dongying.gov.cn 2018/3/12 来源:市人民政府法制办公室
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  规范性文件是政府行政行为的重要载体,是政府及其部门实施法律法规规章、贯彻上级重大决策部署和履行行政管理职能的重要手段,体现了政府及其部门运用法治思维和法治方式推动发展的能力和水平,做好规范性文件“三统一”及备案审查工作,对于推进依法行政、加快法治政府建设具有十分重要的意义。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)第148条从制定权限、程序等方面对规范性文件一并审查作了详细规定。2017年,在市委、市政府的正确领导和省法制办的大力指导下,各级法制机构积极贯彻执行《山东省行政程序规定》、《山东省规章和规范性文件备案规定》等有关规定,认真履行职责,规范性文件“三统一”和备案审查工作逐步走上了规范化、制度化轨道。现将2017年有关情况通报如下:
  一、基本情况
  (一)规范性文件“三统一”制度得到较好落实。为落实《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》要求,2017年上半年,市法制办印发了《关于进一步做好规范性文件“三统一”和备案审查工作的通知》(东府法发﹝2017﹞8号),实行由制定机关法制工作机构负责对本部门规范性文件进行统一审查登记、统一编制登记号,理顺了政府法制机构与部门法制机构的关系,明确了合法性审查责任。各县区法制办、市政府各部门单位都积极落实市法制办通知要求,对这项工作进行了规范。尤其是河口区、垦利区、广饶县以及市发改委、市教育局、市司法局、市民政局、市财政局、市农业局、市金融办、东营开发区,完善相关制度,采取有效措施,把这项工作落到实处,收到了实效。
  (二)报备规范率和及时率不断提高。2017年,市法制办共向省法制办和市人大常委会报送市政府规范性文件15件,报备率、规范率和及时率达到100%。市法制办共收到市直部门和县区政府报送的规范性文件62件,其中,市政府部门报送32件,县区政府报送30件,报备规范率和及时率达到90%以上。
  (三)初步实现规范性文件电子监管。市法制办印发了《关于启用山东省规章规范性文件电子监督平台的通知》(东府法发﹝2017﹞10号),并设置了市政府部门及县区法制办角色、账号密码、各级人员管理权限,指导县区和市直部门单位加以运用,提升了备案审查工作的信息化水平,初步实现了“互联网+文件审查”。2017年,市县两级政府、市政府部门单位出台的规范性文件,均在报送纸质文本的同时通过平台进行报送。
  (四)圆满完成规范性文件清理工作。市法制办印发《关于开展政府规章和规范性文件清理工作的通知》(东府法发﹝2017﹞5号)和《关于进一步做好政府规章、规范性文件清理工作的通知》(东府法发﹝2017﹞41号),全面安排部署规范性文件清理工作。全市共清理政府规范性文件183件,其中继续有效119件,废止24件,宣布失效31件,修改9件。河口区、垦利区、广饶县以及市发改委、市教育局、市物价局、市工商局、市人防办等也积极部署相关清理工作,并及时将清理结果纳入“三统一”管理,按规定向市法制办报送备案。
  二、存在问题
  (一)落实“三统一”制度不严格。对规范性文件概念把握不准确,有的文件属于规范性文件,应当纳入“三统一”管理但是未纳入,擅自对外发文;有的单位将不属于规范性文件的纳入“三统一”管理。
  (二)规范性文件质量有待提高。在合法性审查中发现,有的单位仍然存在变相增设行政许可事项,违法增加行政管理相对人义务或减损其权利,违反规范性文件管理规定,有的内容空洞,且照抄照搬多,没有本单位特色和实际内容,不善于创新管理方式,为了发文而发文。
  (三)未严格执行规范性文件制定程序。未严格落实公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定等法定程序,有的不向社会公开征求意见,对依法应当听证的不听证、不论证,有的不经法制机构审查擅自对外发文,有的不按程序送审,致使留给法制机构的审查时间严重不足,导致工作被动等。
  (四)合法性审查报告流于形式。规范性文件合法性审查报告是《山东省行政程序规定》确定的一项重要制度,是凸显审查思路、落实审查职责的重要体现,但是目前多数规范性文件合法性审查报告内容空洞,无实质性审查内容。极个别单位明知文件违反国家政策规定,但不及时提出修改意见,导致被中央环保督察通报。
  (五)报送备案材料不规范。有的规范性文件报备材料缺少备案报告、起草说明或其他材料;有的规范性文件起草说明仅简单介绍起草依据及主要内容,不符合《东营市人民政府法制办公室关于进一步做好规范性文件“三统一”和备案审查工作的通知》(东府法发﹝2017﹞8号)关于起草说明的要求;有的单位“重发文、轻备案”,未按照规定在发布后30日内报送备案。
  三、几点要求
  去年9月份,赵峰副市长在市法制办报送的《关于规范性文件合法性审查工作情况的报告》上作出重要批示:“市法制办认真履行职责,严格审查标准,规范性文件合法性审查工作卓有成效。希望不断创新审查方式,进一步提高审查质效,为保证行政决策合法有效、维护法制统一和政令畅通做出新的贡献”。各县区法制办、市政府各部门单位要切实提高做好“三统一”和备案审查工作重要性的认识,切实增强责任感和使命感,创新工作思路,完善工作机制,推进规范性文件“三统一”和备案审查工作再上新台阶。为此,提出以下几点要求:
  (一)严格落实规范性文件“三统一”制度。《山东省行政程序规定》要求,未经“三统一”的规范性文件无效,不得作为行政管理的依据。要认真学习、严格落实《山东省人民政府法制办公室关于行政规范性文件认定的指导意见(试行)》(鲁府法发〔2016〕23号),凡是内容符合规范性文件认定标准,属于规范性文件范畴的一律纳入“三统一”管理,实现规范性文件应登尽登。今后,市法制办将对县区和部门备案文件实行目录化管理,并对社会公开,未纳入管理目录的文件,一律不得作为行政管理的依据。同时,严格执行规范性文件有效期制度,除依法必须立即施行的以外,施行日期与公布日期的间隔一律不得少于30日。
  (二)提高规范性文件审查质量。各级法制机构要切实履行合法性审查职责,对文件的制定依据、主体、内容、权限、程序等认真进行审查,形成合法性审查报告,并将审查思路、依据等落于纸面,丰富报告内容,做到合法性审查工作全程留痕。今后,市法制办将把合法性审查情况作为依法行政考核的重要内容,并适时组织开展优秀合法性审查报告评选活动。
  (三)严格执行规范性文件制定程序。要严格执行制定规范性文件的启动、公开征求意见、听证论证、合法性审查、集体讨论决定等法定程序,确保程序合法。政府规范性文件提请常务会议审议之前,要提前报政府法制机构进行审查。各部门单位要进一步理顺起草单位、法制机构、公文管理机构之间的关系,杜绝不经法制机构审查擅自对外发文的现象。
  (四)加强督导检查。市法制办将加大督导考核力度,定期抽查部门发文登记本,加强网上巡查,对发现的未纳入“三统一”管理的文件以及公民、法人提出的异议申请或投诉举报的文件,依法严肃处理,由此造成的后果由相关责任人承担,确保行政管理依据合法有效。
  (五)加强合法性审查工作规范化建设。要进一步完善规范性文件的各项管理制度,积极开展合法性审查标准化工作,明确审查范围,优化审查流程,统一审查标准,规范审查文书,推动规范性文件合法性审查工作实现目录化、规范化、标准化、信息化,最大限度地提高审查工作的质量和效率,为优化我市经济社会发展制度环境,助推新旧动能转换作出新的更大的贡献。


东营市人民政府法制办公室
2018年3月9日

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