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【兖州区】济宁市兖州区土地征收领域政务公开的实践

发布日期:2020-08-07 浏览次数: 信息来源:东营市人民政府办公室
2020-08-07 来源:东营市人民政府办公室

摘要:土地征收领域政务公开的标准化与规范化建设,是深入落实“五公开”的具体举措,也是增强土地征收工作透明度,规范土地征收行为,维护被征地群众的合法权益,促进土地征收顺利实施的重要措施。济宁市兖州区自然资源局通过土地征收领域政务公开工作,力争形成行为规范、运转协调、公开透明的政务公开工作氛围,积极打造自然资源系统“学习、创新、廉洁、高效、服务”的政务公开工作新局面。

  关键词:自然资源  土地征收  政务公开

  政务公开在推进社会主义法治国家建设,改善政府治理体制和改革方式,提高政府执政能力和水平等方面都具有重要意义,是社会主义民主政治建设的重要内容。政务公开是法治政府的基本特征,是推进依法行政、建设法治政府的重要内容,是建设服务型政府,增强政府公信力、执行力的重要举措。随着我国社会主义现代化建设的不断发展,民主和法制观念的逐步深入,社会公众不再只是被动地接受政府制定和实施的一系列公共政策。基层政务公开不及时、程序不规范、内容不简明等问题,时常给群众办事造成诸多困扰,有时“跑断腿”“磨破嘴”都未见得能把事情办好。基层政务公开的随意性、不公开、不规范等问题,成为困扰基层政府深化政务公开、提高政务服务水平的原因。基层政府公开的标准化、规范化建设是提升基层政务公开能力,建设法治政府的必然要求。

  我国实行的是土地所有权归国家和集体所有的基本制度,因此,在我国土地征收是指国家为了公共利益需要,依照法律规定的程序和权限将集体所有的土地转化为国有土地,并依法给予被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。《宪法》第 10 条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。相应地,《土地管理法》及其实施细则、《物权法》均对相关制度进行了细节性和可操作性的规定,构建起了我国土地征收制度。历史上,我国施行城乡二元的土地所有制,而我国国土的绝大部分面积由农村地区的集体用地构成,改革开放以来,我国经历了高速城镇化进程,城镇建设用地规模快速增长,长期以来,政府主导征地是我国农村土地“农转非”的华山一条路,这一制度在保障我国工业化、城镇化对建设用地的需求方面作出了历史性贡献,关系到经济社会发展和农民的切身利益。

  实施征地信息公开工作是贯彻落实《政府信息公开条例》的重要举措,及时充分地公开征地信息,是维护被征地农民合法权益和社会和谐稳定的基本要求;是增强征地工作透明度,确保被征地农民知情权的重要保障;是强化政府工作的社会监督,提高政府公信力和执行力的重要手段。

  一、背景与任务

  (一)准确把握土地征收领域政务公开的要求与任务

  近年来,原国土资源部按照市县及时主动公开、搭建省级统一公开平台、建立全国征地信息共享平台“三步走”的工作思路,持续推进征地信息主动公开。

  1. 压实县市征地信息公开责任。2013年,原国土资源部发布《关于做好征地信息公开工作的通知》(国土资厅发〔2013〕3 号),2014年,原国土资源部发布《关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》(国土资厅发〔2014〕29号),明确市、县政府是征地信息公开的主体,负责公开征地批前、批后信息以及相关报批材料信息,明确了市县应主动公开征地信息的范围,对做好依申请公开、畅通公开渠道、公开信息时限等都提出了具体要求,以部门规章、规范性文件等形式,要求市县切实做好征地前告知、确认、听证及批后公告、登记等工作,确保被征地农民的知情权、参与权、表达权和监督权。

  2. 搭建省级征地信息公开平台。2016年12月,原国土资源部下发《加强省级征地信息公开平台建设的通知》(国土资厅发〔2016〕43号),要求省、市、县按照职责分工分别填报有关征地信息,由省级平台统一对外发布,实现省域范围内征地信息统一规范发布。2017年7月1日,省级征地信息公开平台全部上线运行。省级征地信息公开平台建设有利于创新征地信息公开渠道,加大公开力度,保障征地信息依法、全面、及时、准确公开;有利于促进征地工作进一步规范有序,推动化解征地矛盾纠纷,维护好群众的合法权益;有利于发挥门户网站作为政务信息公开第一平台的重要作用,依靠省、市、县力量,共同做好政务信息公开工作。

  3. 整合构建全国征地信息共享平台。2018年4月16日,全国征地信息公开共享平台在部门户网站正式运行。全国征地信息共享平台是在省级征地信息公开平台运行的基础上,通过数据交换对全国征地信息进行整合,实现全国征地信息有效归集、互通共享的信息系统。该平台系统整合了国务院批准用地信息和各省(区、市)的征地信息,群众可以通过“项目名称”“批准文号”“行政区划”“项目位置”“批准时间”等多个字段查询所需信息。上述实践做法,为制定《标准指引》、深化征地信息公开工作提供了有力实践支撑。

  2019年6月27日,自然资源部制定《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》(自然资办函〔2019〕1105 号,以下简称标准指引),《标准指引》自2019年8月1日起施行。《标准指引》进一步细化了农村集体土地征收基层政务公开事项、内容、流程、时限、方式等,按照征地管理和报批流程划分了四个一级公开事项和十个二级公开事项,每一事项明确了公开内容、公开主体、公开渠道和公开方式等的标准规范。除规定必须公开事项外,还设置了可选择公开事项,由各地按照“应公开、尽公开”的原则,确定是否纳入主动公开范围。《标准指引》的发布,有助于全面提高土地征收基层政务公开水平,保证被征地农民高效便捷获取征地信息,切实维护人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

  (二)准确把握土地征收领域政务公开的形势与挑战

  1. 人民群众对土地征收领域政务公开的需求日益增长。进入新时代,人民群众的法制意识不断增强,对土地征收工作的关注度日益提高,对土地征收领域基层政务公开工作提出更高期待,当前,一些地方征地工作信息公开不够规范,存在公开内容不全面、公开不及时、公开渠道单一、查询不方便、获取征地信息困难等问题。从征地信息依申请公开情况看,涉及农村集体土地征收的信息公开申请及其行政复议、行政诉讼案件呈现高发态势。2018年3月,中国社会科学院法学研究所发布的《法治蓝皮书(2018)》(以下简称蓝皮书)中的《中国政府透明度指数报告》,对2018年机构改革之后对外有行政管理权限的49家国务院部门、31家省级政府、49家较大的市政府、100家县级政府的信息公开工作进行了调查评估,自然资源部未进入2018年国务院部门透明度前十名,意味着自然资源系统政府信息公开仍然存在短板,政务公开现况与人民群众需求之间的落差,对各级自然资源行政部门如何以更有力的工作举措,进一步拓展政务公开的广度和深度提出了新挑战。

  2. 信息技术发展对深化土地征收领域政务公开带来挑战。一方面,以互联网为主的信息技术迅猛发展,给各级自然资源行政部门政务公开提供了更快速便捷的技术支撑,带来了新机遇;另一方面,互联网带来的信息化浪潮,也成为考验自然资源行政部门依法行政的最大变量。截至2019年6月,我国网民规模达8.54亿,互联网普及率达61.2%。手机网民规模达8.47亿,我国网民使用手机上网的比例达99.1%。移动终端上网愈加便捷,大量自媒体平台快速涌现,加之群众对土地征收的敏感度高,有时“当真相还在穿鞋,谣言已走遍天下”,对土地征收领域政务公开如何进一步踏准公开节点、提升公开实效、夯实公开权威等形成了新的挑战。

  3. 政府职能转变对土地征收领域政务公开提出新任务。李克强总理指出,政务公开和简政放权都是推进政府职能转变的关键,在政务公开方面,该公开的应该全部公开。公开是惯例,不公开是例外。服务型政府是和谐社会政府职能转变的目标,它以公民本位、社会本位为指导理念,以服务为宗旨。具体到自然资源土地征收领域,就是要以人民为中心,不仅要满足经济社会发展的用地需求,更要切实保障被征地群众的合法权益,在“建设人民满意的服务型政府”上跨前一步,要将政务公开着力点随着政府职能转变而转变,逐步从监督导向转为监督、治理、服务导向并重,要更好发挥政务公开助推政府职能转变的作用,加快建成法治国土、公开透明的阳光政府部门。

  二、举措与实践

  (一)健全政务公开工作机制,提高透明度

  1. 建立政务公开工作机制。济宁市兖州区自然资源局切实加强组织领导,配齐配足力量,建立由政策法规科牵头、各相关科室密切配合的工作机制,成立了由局长担任组长,局领导班子其他成员担任副组长,局机关各科室负责人为成员的政务公开工作领导小组,领导小组下设办公室。围绕一个目标(即建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效),把握四个原则(即依法规范公开、真实准确、注重实效、有利监督),做到四个结合(即与推进依法行政、依法治教相结合;与转变职能、转变工作作风和工作方式相结合;与电子政务建设相结合;与加强廉政建设相结合),根据《标准指引》的要求,将公开事项和内容进一步细化和清单化、目录化,明确具体事项公开依据以及公开内容、主体、时限、方式等要素,形成了规范有序、及时准确、职责明确、程序合理的信息公开工作机制。

  2. 规范政务公开工作流程。济宁市兖州区自然资源局坚持以《政府信息公开条例》和省市政府信息公开工作相关要求为指导,以及时准确、便民利民为原则,统筹推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开,加强信息发布、解读和回应,扩大公开范围,细化公开内容,规范、优化依申请公开办理工作流程,建立网上、信函、传真、现场受理等多种信息公开申请渠道,建立登记、会办、答复、寄送、归档等一整套工作体系。坚持以标准化、规范化建设为抓手,依据自然资源行政部门权力清单、责任清单及公共服务事项清单,结合政府机构改革和职能优化,及时调整政务公开《目录》和《指南》内容,并不断细化调整政务公开《目录》的条目,使政务公开的范围和边界更加清晰、程序更加规范,切实提升政务公开的精准性和实效性。

  (二)加大五个环节公开力度,保障知情权

  1. 推进决策公开。土地是经济社会发展的保障要素,土地征收是我国工业化、城镇化建设用地的重要途径,关系到被征地农民的切身利益。济宁市兖州区自然资源局认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》,实行重大行政决策预公开制度,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。为加快土地征收报批及供地进度,确保征地补偿安置费及时足额支付到位,切实保障被征地农民合法权益,联合区财政局制定了《关于实行征地预存款制度的实施意见》(以下简称《意见》)。为确保《意见》的前瞻性、科学性、合理性和可行性,按照区委、区政府要求,自然资源行政部门在广泛调研、科学论证的基础上,起草了《意见》征求意见稿初稿,并召开了相关部门、镇街和企业参加的座谈会。经修改后的《意见》征求意见稿向社会发布,全面征求区直部门、乡镇街道办事处和公众的意见,同时召开听证会再次广泛听取社会各方面的意见。其间共收到各种形式的公众意见10余条。自然资源行政部门综合社会各界意见建议,对《意见》征求意见稿进行了进一步修订完善。《意见》正式实施后,对加快土地征收报批及供地进度,缓解财政资金压力,维护被征地农民的合法权益起到了积极作用。

  2. 推进执行公开。“三分战略,七分执行。”决策执行的过程信息是否做到“应公开,尽公开”,最大限度维护群众对政府工作的知情权,直接关乎政府部门的透明度和公信力。兖州区自然资源局通过政府网站及时发布信息,围绕政府工作报告、发展规划提出的重要事项,主动公开重点改革任务、重要政策、重大工程项目的执行措施、实施步骤、责任分工、监督方式,根据工作进展公布取得成效、后续举措,听取公众意见建议,加强和改进工作,确保执行到位。根据要求,公布接受审计情况以及年度预算执行和其他财政收支审计发现问题整改情况,及时规范公开了巡视巡察反馈意见整改情况。切实增强了执行公开的力度和透明度,最大限度规避廉政风险,提升社会各界对自然资源行政部门工作的知情权、参与权和监督权。

  3. 推进管理公开。在现有征地信息公开工作基础上,全面梳理政务公开事项清单,按照标准化、规范化要求,进一步细化农村集体土地征收基层政务公开事项、内容、流程、时限、方式等,更新《政府信息公开指南》和《政务公开基本目录》,实现“政务公开,就在群众身边”。公开权力清单、责任清单、公共服务清单等,健全自然资源领域权责清单动态调整公开机制,每年对动态调整情况作出说明。

  4. 推进服务公开。一是政务服务网络化,方便群众办事。积极推进“互联网+”行政审批制度改革,落实放管服改革“一次办好”要求,优化营商环境,让群众少走“马路”、信息多走“网路”,编制《行政权力事项中的“一次办好”事项清单》和《公共服务事项中的“一次办好”事项清单》,按照行政审批服务事项“应进必进”的要求,兖州区自然资源局入驻区政府为民服务大厅办理事项9项,同时大幅压缩办理时限,提升网上办事深度,绘制网上办理流程图,编制网上办事指南,全部实行网上办理,所涉及的办事指南等均在“山东政务服务网”进行更新公布,为群众和企业办事提供了明确清晰的指引。二是申请材料精简化,压缩办理时限。进一步精简申请材料、简化办事流程、压缩办理时限,实现全程网办,结合“互联网+政务服务”,集中清理政务服务事项申请材料。在要件上“减肥”、流程上“瘦身”,严格实施“八个一律取消”:没有法律法规依据的一律取消;能通过现有证照证明的一律取消;能采取申请人书面承诺方式解决的一律取消;能通过信息共享或网络核验的一律取消;上级部门已经公布取消的申请材料我区对应的一律取消;权责清单、公共服务清单和行政权力中介服务清单中已明确取消的事项对应的申请材料一律取消;开具证明的单位无权查证、无法开具的一律取消;申请材料并非办事必要条件或重复设置的一律取消。及时更新了行政权力事项清单、业务手册和服务指南,印刷了一次性告知明白纸,制作了行政权力事项二维码,有效提高了办事企业和群众的满意度。三是发布惠民政策,保障用地需求。通过区政府网站惠民惠企政策专栏及时发布自然资源领域惠企政策文件,并进行解读,保障企业用地需求、降低企业用地成本,支持企业发展。目前,政务公开与政务服务之间的正向反馈和良性互动正在逐步呈现,行政效率不断提升,公众获得感和认同感不断增加。

  5. 推进结果公开。及时公开全区土地利用总体规划、土地利用年度计划,重点公开对党委政府重大决策部署以及政府工作报告重点工作、重点项目用地的落实情况,主动公开人大代表建议、政协委员提案的办理结果和总体情况,按照《标准指引》的要求,做好征地信息结果公开工作,坚持“应公开、尽公开”,严格对照拟征收土地告知、拟征收土地现状调查、拟征地听证、征地报批材料、征地批准文件、征收土地公告、征地补偿登记、征地补偿安置方案公告、征地补偿安置方案听证、征地补偿费用支付等10个二级公开事项,待信息生成后,通过区政府网站、省级征地信息公开平台、村公示栏等渠道,及时主动公开,确保群众对土地征收领域各项结果的知情权,自觉接受群众监督。

  三、存在问题

  通过坚持不懈的努力,济宁市兖州区自然资源局政务公开工作秉承注重实效、便民利民原则,多措并举,全方位高标准推进政务公开工作,有效打通了便民服务的“最后一公里”,取得了积极进展,但与上级的最新决策部署以及人民群众的热切期待相比,仍然存在不容忽视的问题。

  (一)思想认识不够到位

  对政务公开的思想认识不到位,公开意识、民主意识还不够强。个别工作人员在思想上容易产生松懈思想,没有从内心深处认识到此项工作的重要性,没有高度重视起来,没有把这项工作当作自己的日常工作常抓不懈,思想上的放松导致行动上的迟缓,在一定程度上影响了政务公开的成效。

  (二)政务公开专业人员配置不足

  政务公开是涉及全局性的工作,公开内容量多面广,政务公开工作人员需要对政务公开事项广泛、深入地研究,对有关理论知识和政策认真学习领会,对公众的政务公开需求透彻地了解,才能探索出成果,这就需要花大量的精力。实际工作中,济宁市兖州区自然资源局机构改革后,政务公开专业人员配置不足,而且都是兼职承担政务公开工作,在落实工作任务中学习、研究精力不足,导致工作难细、难实,对公众的需求了解难深、难透,一定程度上影响了政务公开的质量。

  (三)解读宣传能力有待提升

  由于具体经办人员人手不足、经验缺乏等原因,济宁市兖州区自然资源局政策解读效果有待提升。一是书面解读能力相对弱于当面咨询解答。现有的书面解读材料多侧重于政策内容的转述,以文字形式为主,在内容组织上往往缺乏生动性。二是缺乏专业的转化技巧。部分政策内容较为复杂,专业用词较多,造成解读材料的组织困难,转化为图片、视频等解读形式难度大。政策解读的目的是帮助公众理解政策,解读材料应该清晰明了、直观易懂。然而实际上,基层政策的宣传解读工作极具复杂性,既要做好宣传还要有互动反馈、指导答疑,最终复杂的组织解读材料工作往往最后为政策面对面答疑所替代。    

  四、建议与展望

  (一)强化党对政务公开工作的领导

  进一步做好土地征收领域基层政务公开工作,必须要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻党的十九大和十九届四中全会精神,坚持以人民为中心的发展思想。必须要认识到,土地征收领域基层政务公开工作标准化规范化建设,对增强征收工作透明度,规范土地征收行为,维护被征地群众的合法权益,促进土地征收顺利实施等具有重要意义。因此,土地征收领域基层政务公开工作,必须要强化党的统一领导,切实转变工作方式,严格把关公开内容,全面提升政务公开质量和实效,让公开成为自觉,让透明成为常态。要将土地征收领域基层政务公开的相关政策文件纳入各级党组织学习范围,从思想上统一到上级的要求上来,将政务公开工作作为建设法治政府、服务型政府的一项重要工作列入议事日程,有目标、有组织、有步骤地不断推进。各级自然资源行政部门要把政务公开与转变机关工作作风相结合,与加强廉政建设、完善监督机制相结合,与政务信息化建设相结合,与不断满足人民群众对征地信息的新需求相结合,不断建立健全领导机构和工作机制,逐步扩大工作推行面,切实提高政务公开工作的质量和水平。

  (二)注重政务公开工作队伍建设

  习近平总书记强调,“办好中国的事情,关键在党,关键在人,关键在人才”。基层政府部门要建立健全政务公开工作人员选拔标准和培育机制,要形成相应的发展保障机制,确保政务公开工作队伍稳定有序发展。为确保政务公开工作的顺利推进,政府部门应组织开展好业务培训和研讨交流,请有关领导、专家、权威人士、政务公开工作资深人士等开展授课培训;采取走出去,开展纵向和横向的学习、交流和取经,向上级部门学习、向同级部门学习,持续提升队伍专业水平。通过学习,汲取营养,结合工作实际,深刻思谋工作方法和路线调整,解决工作中难题。各级行政学院等干部培训院校应将政务公开纳入干部培训课程,着力强化各级领导干部在互联网环境下的政务公开理念,提高指导、推动政务公开工作的能力和水平。

  (三)加强政务公开工作考核监督

  要建立健全政务公开工作的长效机制,明确职责,主要领导要亲自过问、定期听取汇报、协调解决问题,确保政务公开工作顺利推进。将政务公开纳入绩效考核体系,加大分值权重,积极借助第三方进行评估,对政务公开考核中被评为优秀等次的部门给予表彰,对被评为不合格等次的部门,责令限期整改存在的问题,预期整改不到位的,严肃追究被考核单位主要负责人、分管负责人和直接责任人的责任。

  (四)进一步提升政策宣传解读水平

  针对政策解读薄弱环节,济宁市兖州区自然资源局将着力予以改进提升。主要负责同志积极履行好“第一解读人”职责,坚持重要政策文件与解读方案同步组织、同步部署,及时对外公开,加强政策宣传解读的及时性。注重运用数字化、图表图解、音频视频等方式,提高政策解读的针对性、科学性、权威性。对涉及面广、社会关注度高、实施难度大、专业性强的政策法规,通过新闻发布等方式做好解读,深入浅出地讲解政策背景、目标和要点。


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