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【青岛市李沧区】从基层实践出发谈政务公开专业队伍建设

发布日期:2020-08-28 浏览次数: 信息来源:东营市人民政府办公室
2020-08-28 来源:东营市人民政府办公室

政务公开是行政机关推进决策、执行、管理、服务、结果公开的全过程公开,是打造服务型政府的重要制度之一。制度的执行离不开人的作用,因此,机构和人员是政务公开制度的“脊梁”。为有效贯彻政务公开,我国设立了从中央到地方的各级政务公开机构以及相关人员的配置。本文从实践的角度出发,浅谈我国政务公开需要一支专业队伍的重要性问题。

一、政务公开专业人员的界定

根据现行法规规定,结合作者所在县级政府及周边各地实践,对政务公开人员的范围界定有三种:一是“大范围”的界定,即各级各类行政机关中所有与政务公开打交道,或者从事与政务公开相关工作的人员都属于政务公开人员,包括行政机关主要领导、分管领导、办公室(或者综合科等相关职能科室)负责人、具体工作人员等;二是“中范围”的界定,即各级各类行政机关中具体从事政务公开相关工作的人员称之为政务公开人员;三是“小范围”的界定,即政务公开人员只包括县级以上人民政府办公室中具体从事政务公开工作的人员。目前,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)已经明确各级人民政府及县级以上人民政府部门均属于相对独立的行政机关,且各行政机关基本均已设立或指定了专门的工作机构行使政务公开职能。因此, 我们对政务公开人员采取“中范围”的界定模式。

对于政务公开人员的“专业性”问题,我认为可以从两个方面定义,一是“学习专业”,即我是学这个专业的,或者所学专业与政务公开相关;二是“工作专业”,即我是专门从事政务公开工作的,不是在负责其他工作的同时兼任政务公开工作。据了解,我国目前尚未有高等院校开设政务公开专业,与政务公开直接相关的专业或方向也屈指可数,因此,当前普遍认同的政务公开专业人员指的是后者。

从人员构成上看, 目前政府系统政务公开专业人员主要由两类身份的人员组成:一是具有公务员或事业单位编制, 在各级政府政务公开主管部门(或推进机构)和政府组成部门负责政务公开工作的工作人员;二是受雇于企业,被派驻到各级政府或部门从事政务公开工作的人员。第一类人员的基本职责是政务公开的宏观管理,包括制定政务公开建设与发展的总体规划, 进行政务公开建设与发展的决策与监督检查等,第二类人员的基本职责是政务公开的微观管理与具体建设等,包括政务公开的操作实施与项目管理等。

从政务公开工作的性质和影响程度出发, 根据政务公开专业队伍的现有规模, 目前我国政务公开专业队伍建设的主要任务不在于大力扩大人员规模,而是在适度扩大规模的基础上, 提高人员质量即提升队伍整体素质、优化队伍结构。因此,当前和今后一段时期,我国政务公开专业队伍建设的重点是从各地实际出发, 明确政务公开专业人员的素质能力要求,优化政务公开专业人员的管理体制,健全与完善政务公开专业人员的管理制度。政务公开专业队伍建设的目标是为我国政务公开工作发展提供总量适度、结构合理、能力与素质精良的政务公开领导、管理和操作人员。

二、加强政务公开专业队伍建设的必要性

政务公开是伴随我国改革开放历史进程不断完善的一项重要制度。从上世纪80年代末期基层行政管理机关推行“两公开一监督”开始,政务公开制度在全国基层政府组织中逐步推广开来。与此同时, 政务公开建设管理体制逐步建立并不断完善,以《条例》的颁布实施为标志,政务公开专业队伍逐步形成。事业发展关键在人,政务公开是专业性很强的一项工作,需要坚实的理论基础和长期的工作实践才能胜任,要加强政务公开建设,关键在于加强政务公开专业队伍建设。

(一)加强政务公开专业队伍建设是行政机关有效履行职责的需要

从政务公开的法律依据上看,政务公开是县级以上人民政府办公室的法定职能之一;从工作实践方面看,政务公开是从电子政务这一原属于政府办公室分管业务中分离出来的。政务公开与政府办公室其他业务的区别在于它的全面性、全程性、专业性,全面性指的是政务公开工作涉及一级政府全部的职能,可能与所有的政府组成部门打交道;全程性指的是一级政府在从事行政行为时,在履行行政管理和行政服务职能的整个过程都要进行公开;专业性指的是政务公开有专门的规定,对公开主体、公开时间、公开方式和程序都有特殊的规定。因此,要加强政务公开建设, 必须建设一支强有力的政务公开专业队伍。

(二)加强政务公开专业队伍建设是深化政务公开建设的基础

发展政务公开是提高政府的开放性和透明度,保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权,提高政府效能、建设服务型政府的有效途径与手段, 是行政改革的重要内容。经过20世纪90年代以反腐倡廉为目的的政务公开阶段和加入WTO前的承诺式政府信息公开阶段,我国政务公开已经步入全面推进、制度健全、标准规范的新阶段。 以此为基础,我国的政务公开建设必须超越只注重公开结果、只公开部分内容、公开主体时间平台无固定模式的低级阶段。具体而言,我国的政务公开发展必须有三个方面的突破:一是全过程公开,以中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》及其实施细则为指引,全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开,实现行政机关履行职责的全过程的公开;二是按照法定公开内容公开,以2019年修订的《条例》为指引,全面落实主动公开和依申请公开制度,实现法规规定的和群众申请的政府信息都进行公开;三是按照标准和规范进行公开,以《国务院办公厅关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》为指引,以重点领域信息公开为突破,实现政务公开工作的标准化和规范化。

要实现上述功能目标,政务公开专业人员在政务公开建设的理念和实践方面都要有双重突破。在政务公开建设的理念层面,树立政务公开是行政机关履行职能必须要做且必须要做好的思想,明确工作标准,以提高人民群众的便利性和满意度为目标,追求政务公开工作的依法、规范与效率。在建设的实践层面, 完善政府治理结构,再造政府组织与行政流程,有效开发与利用政府信息资源都是有效提升政务公开工作效果的手段。因此,面对全新的政务公开发展阶段,政务公开专业队伍不仅要成为政府改革的倡导者、实践者还要成为信息技术的前沿应用者。也正因如此,加强政府系统政务公开专业队伍建设是发展我国政务公开的当务之急。

(三)加强政务公开专业队伍建设是消除政务公开建设瓶颈问题的前提

目前我国的政务公开建设正处于快速发展时期,国家层面有关政务公开的法规和制度文件相继出台,对各级政府尤其是基层政府的政务公开工作提出了更多要求。另一方面,人民群众的法律意识不断提高,法治政府的理念已经深入人心,对政府行为的透明度和规范性有了更高的期望。

面对上述情况,我国的政务公开发展遇到的一个瓶颈问题就是基层落实问题,具体表现为:不知道需要公开,不知道公开什么,不知道如何公开。一是重经济发展,轻政务公开。有的地方政府仍旧只注重经济发展,认为只要经济搞上去了,群众的生活水平提高了就可以了,忽视了将工作实时向社会公开,向群众汇报的环节;二是重正面宣传,轻如实相告。有的地方政府仍旧把政务公开当做领导活动的记录板,大量宣传报道领导活动和讲话,对群众关心关注的重点项目建设、民生领域等信息公开较少,或者在公开时“报喜不报忧”;三是重单向公开,轻互动交流。有的地方政府对政务公开的认识仍停留在政府向社会公开有关信息的阶段,把政府网站、政务新媒体等公开平台当成“电子化的宣传栏和公告板”,忽视了公开的互动属性,与群众的互动交流较少。

解决上述问题的关键还是在于政务公开的专业队伍建设,除了各级政府主要领导对政务公开工作的重视之外,政府要拥有一支对政务公开的本质和功能定位有清晰认识的高素质的政务公开专业队伍。因此,以革新政务公开专业人员的工作理念、提高政务公开专业队伍的素质能力为主要内容,加强政务公开专业队伍建设,是解决政务公开建设瓶颈问题的基础条件。

三、加强政府系统政务公开专业队伍建设的紧迫性

目前,国家层面已经制定了大量的政策法规和专门的文件推动政务公开工作发展,但从政务公开的发展需求来看,政务公开专业队伍建设的不足导致政务公开工作机构很难有效理解上级政策,有效推动政务公开工作开展。

(一)政务公开工作机构的设立不能满足业务需求

一直以来,政务公开没有专门的工作机构,相关工作职能放在政府办公室其他科室,从21世纪初开始,全国各地的电子政务工作开始兴起,相应成立了电子政务办公室,政府网站建设作为其主要业务开展, 随后,包括政务公开、大数据、信息资源整合在内的其他业务逐渐纳入电子政务办公室的职能范围。在重技术,轻管理的背景下,招聘的人才也多以计算机、信息技术等专业为主。

作者所在的工作机构有5人从事政务公开工作,其中,1人是法学专业,1人是网络相关专业,1人是教育相关专业,2人是会计专业。政府部门中的政务公开人员的专业更是五花八门,且往往都是兼任政务公开工作。

实际工作中,政务公开负责人需承担政务公开总体策划、组织协调和建设实施等方面的组织领导职责,通过掌握政府和组成部门的各项工作来统筹政务公开目标的实现,政务公开管理体制应属于政府行政管理体制。但目前有的地方政府,负责政务公开工作的部门是事业单位性质, 这种单位属性使其组织地位、权责配置与其业务发展明显不相适应。一是在组织内部, 决策影响力有限,根据事业单位的职能定位决定了他们基本上属于政务公开的具体执行部门;二是在部门或系统内部,政务公开负责人缺乏相关业务统领和人员配置方面的权限。

(二)政务公开专业人员不能满足业务需求

政务公开专业人员的能力要求具有典型的复合型特征,应达到管理学、行政学、法律法规、信息技术等方面知识、能力及其相应素质的有效集成。但目前政务公开专业人员的能力结构与此相比尚有一定差距。

1.合格的政务公开专业人员数量有限。

目前各地政务公开工作机构的组成人员多为从其他科室调整而来,缺乏系统有效的岗前培训。而政务公开的专业性与技术性较强,政府系统政务公开专业人员的能力需求、任职资格与综合类公务员和其他专业技术人员有明显差异,尤其是政务公开专业人员需要同时具备多方面的知识和能力。

2.政务公开工作人员存在明显的知识与能力失衡。

相当多的政务公开工作人员,信息技术知识丰富、技术应用能力较强,而管理与政务知识和能力较弱, 这主要是因为他们中的大多数人只具有信息技术专业的教育背景,缺乏在政府其他部门工作的经历,对政府部门的工作程序、工作流程和运行机制不熟悉。

四、加强政务公开专业队伍建设的两点建议

(一)加强对现有政务公开工作人员的培训

实践证明, 政务公开不仅具有明显的专业性,同时其知识与技术的更新和替代速度较快, 因此,有效的继续教育和培训是保持政务公开专业人员素质和能力水平的必要手段和基本要求。鉴于政务公开工作的自上而下的属性,可以由省级政府根据不同群体开展不同的培训模式,对各级领导可以依从综合类培训班开展政务公开基本认识和重要性宣讲方面的培训;对政务公开工作人员可以采取继续教育的模式,在培训内容、时间、周期和方式等方面列出具体规范,从而提高整个政务公开专业队伍的业务水平。

(二)加强高等教育相关专业建设,弥补人员培养能力不足

政务公开是个崭新的领域, 在我国高等教育体系中,政务公开专业人员培养制度和模式还处于探索阶段,可以从以下几方面开展相关专业建设:一是进行有效的论证与设计,明确政务公开专业人员知识体系和培养模式;二是进行有效的需求分析,充分利用不同等级高等院校的资源差异,培养有差异、有特色的政务公开专业人员,例如中国人民大学等全国行政管理专业的顶尖院校重点培养具有高理论水平的综合型政务公开专家人才,地方一般院校区分政务公开不同专业方向,侧重培养应用实践型人才。唯有如此,才能突破现行教育体制的制约,培养合格的政务公开专业人员,加快整个政务公开专业队伍素质与能力的提升。


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