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【刘延东】《政府信息公开条例》对定密行为的调节作用

发布日期:2020-03-09 浏览次数: 信息来源:东营市人民政府办公室
2020-03-09 来源:东营市人民政府办公室

2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)确立了行政机关公开政府信息,应当坚持以公开为常态、不公开为例外的原则,扩大了政府信息主动公开的范围和深度,明确划定了不予公开的界限,为信息保密与信息公开之间的有效衔接和良性互动提供了更加有力的制度保障。对行政机关来说,依法做好定密管理,不再仅仅是保密法律法规规定的义务,也是贯彻落实政府信息公开法规的必然要求。因此,有必要认真梳理《条例》与国家定密管理规定的衔接性内容,充分认识《条例》有关规定及其对调节行政机关定密行为的作用。

一、处理保密与公开关系的基本原则

党的十八大以来,党中央、国务院高度重视政务公开、信息公开工作,坚持以公开为常态、不公开为例外,遵循公正、公平、合法、便民的原则,推动新时代政务公开、信息公开工作不断向纵深发展。《条例》对这一成功实践予以固化,将其确立为行政机关信息公开工作的一项基本原则,为行政机关树立科学的定密理念、更好处理保密与公开的关系提出了明确要求。

一项政府信息究竟应当定密还是公开,是行政机关立足客观实际,对信息内容的重要性、敏感性、公开后对经济社会的影响,以及国际国内形势等多方面内容进行分析、把握、判断、平衡的结果。在这一过程中,行政机关秉承何种理念、以何种思想为指导,直接决定了政府信息是否公开以及公开的程度和范围。一直以来,我国的政府信息公开法规制度中,鲜有对定密与公开关系的原则表述,反而是保密法律法规规章,为了回应社会公众对保密与信息公开关系的密切关注,对更好平衡保密与公开提出了原则要求。如,2010年保密法修订时提出了“既确保国家秘密安全,又便利信息资源合理利用”的保密工作方针。2014年保密法实施条例修订时,规定了“机关、单位不得将依法应当公开的事项确定为国家秘密,不得将涉及国家秘密的信息公开”的要求。同年国家保密局出台的《国家秘密定密管理暂行规定》强调了定密最小化、精准化原则,重申了定密工作要既确保国家秘密安全,又便利信息资源合理利用的方针。需要指出的是,由于保密法律法规规章的立法宗旨是保障国家安全和利益,因此,在保密工作语境下,信息公开是在确保国家安全的前提下兼顾的考虑。加之权力具有扩张的天然倾向以及行政主体的自利性特征,实践中,行政机关在处理政府信息时,往往有先定起来再说、先保后放的心理,客观上导致了定密过多、不该定而定的情况发生。

随着法治政府、阳光政府建设进程的加快,以及信息化网络化的快速发展,行政机关转变定密工作理念、推进政府信息公开的需求越来越迫切。然而,从实践来看,仅从保密角度谈公开、谈定密最小化和精准化,略显动力不足,亟需从信息公开工作一侧加以推进。《条例》将“公开为常态、不公开为例外”明确为政府信息公开的基本原则,从制度上重新定位了保密与公开的关系,明确了行政机关政府信息工作的出发点和落脚点,对推动行政机关转变定密工作思维,限制行政机关的定密倾向,实现少定密、定准密具有十分重要的作用。

二、政府信息定密的边界

《条例》根据政务公开实践发展要求,明确了行政机关应当主动公开机关职能、行政许可办理、行政处罚决定、财政预决算信息等15类政府信息,进一步扩大了应当主动公开的政府信息范围,为行政机关的定密工作划定了明确界限。

一是强化了不得定密的规定。国家保密局2014年出台的《国家秘密定密管理暂行规定》明确了四种不得定密的事项:(一)需要社会公众广泛知晓或者参与的;(二)属于工作秘密、商业秘密、个人隐私的;(三)已经依法公开或者无法控制知悉范围的;(四)法律、法规或者国家有关规定要求公开的。其中第(四)项是专门与政府信息公开制度相衔接的规定,为限制定密的情形预留了空间。《条例》关于主动公开信息范围的扩大,客观上丰富了不得定密事项的内容,进一步强化了对行政机关定密范围的限制,对控制行政机关的定密数量具有直接的影响和积极的作用。

二是区分了国家秘密与非密不公开信息。《条例》进一步丰富了不予公开的政府信息种类,在第十六条规定内部事务信息、履行行政管理职能的过程性信息等可以不予公开,在国家秘密、商业秘密、个人隐私等信息之外,设立了“内部事项”这一新的信息种类。过去一段时间,由于缺少对内部事项可以不予公开的明确规定,许多不涉及国家安全和利益,仅对行政机关决策或者正常工作造成不利影响的内部事项被确定为国家秘密,以便达到不予公开的效果,既增加了行政机关的保密管理成本,也影响了行政机关的工作权威。以法规的形式明确内部事项可以不予公开,有利于区分国家秘密与内部事项等非密不公开信息的界限,将许多不应定密但又不宜公开的事项从国家秘密中释放出来,推动定密工作更加严肃精准,对净化国家秘密范围具有积极影响。

三是指导划定国家秘密的具体范围。《条例》拓宽主动公开信息的广度和深度,丰富不予公开的政府信息类型,对国家秘密及其密级具体范围的划定也具有直接的指导意义。国家秘密及其密级的具体范围,简称保密事项范围,是对保密法有关国家秘密基本范围的具体细化,一般会明确列举各行业、领域国家秘密事项的具体内容及其密级、保密期限和知悉范围,是行政机关定密的直接依据,也是信息公开的负面清单。保密事项范围由国家保密行政管理部门会同中央有关机关研究制定,在具体起草过程中,各方会坚持最小化原则,注重把握国家秘密的实质要素,避免将应当公开的信息、不涉及国家安全和利益的信息列入保密事项范围。《条例》对主动公开信息、不予公开信息类型的规定,进一步明确了不得定密信息的内容,明确了国家秘密与其他信息类型的界限,对中央有关机关更好制定修订保密事项范围提供了具体遵循。

三、国家秘密应当依法确定

相比修订前的规定,《条例》关于因涉及国家秘密不得公开的表述更加严格,对属于国家秘密的政府信息特别强调了“依法确定”的要求。第十四条规定:“依法确定为国家秘密的政府信息,法律、行政法规禁止公开的政府信息,以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息,不予公开。”

定密权是国家事权,定密行为是履行法律赋予权力的具体体现。依法确定国家秘密既是我国保密法的明确规定,也是依法治国方略下行使公权力的必然要求。“依法确定”国家秘密要求定密的权限、依据、流程和标志等各个环节和程序都严格依法进行。保密法第二条规定,国家秘密是关系国家安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。从保密法的立法本意看,一个关系国家安全和利益的事项,只有依照法定程序确定下来,才能在保密法的调整下形成保密法律关系,在国家、产生秘密的机关或者单位、涉密人员和依法不应当解除国家秘密的人员之间形成相应的权利义务关系,一旦发生泄密或者窃密的情形,才能根据保密法和刑法的有关规定追究法律责任。

实践中,有的单位存在定密程序不规范、未经定密程序而乱标密、对未定密信息以涉密为由规避信息公开责任、为了不公开信息而事后定密等现象。如果不考虑信息是否经法定程序确定、是否具有明确的定密依据等合法性要素,仅凭口头上的“定密”结果来限定信息公开,不仅可能影响政府信息合理利用,也会有损于国家秘密权威和保密管理制度有效性。我国保密管理法规制度对机关、单位如何依法确定国家秘密做出了详细规定。《条例》关于“依法确定”要求的强调,有力呼应了保密管理法规制度要求,对倒逼行政机关严格履行定密程序,切实落实依法定密管理要求具有十分重要的作用。

四、国家秘密动态管理的要求

《条例》规定了政府信息管理动态调整机制,要求行政机关对不予公开的政府信息进行定期评估审查,对因情势变化可以公开的政府信息应当公开。这与保密法律法规关于对国家秘密进行定期审核、及时变更和解密的要求非常契合。

从近年来的定密工作看,行政机关落实保密法有关定期审核制度的情况并不乐观。主要原因是解密与公开、定期审核与信息公开保密审查两张皮。行政机关依据保密法进行定期审核的时候,往往仅就相关信息是否解密提出意见,一般不涉及能否公开的内容。导致大量涉密信息解密后仍无法公开,且公开前还需要再次履行审查程序,增加了工作量,因此行政机关贯彻执行相关制度的积极性不高。《条例》在信息公开保密审查制度的基础上,增加了动态调整机制的规定,畅通了解密与公开、定期审核与定期评估之间的渠道。将来机关、单位在组织开展定期审核工作中,可以一并研究提出解密后能否公开的审查意见,实现国家秘密动态化管理,为信息公开提供强力支持。

我国的政府信息公开法规与保密制度都是中国特色社会主义制度的一部分。公开与保密也都是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环,其精神实质紧密联系、相互贯通、相互促进。行政机关应当从坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系高度,全面认识、充分把握公开与保密的辩证统一关系,通过认真贯彻落实《条例》规定,实现更加科学、规范、精准定密,促进政府信息公开。

作者:刘延东,国家保密局政策法规司定密处处长

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